La commissione giudicatrice nei contratti pubblici

1. La commissione giudicatrice tra vecchio e nuovo codice

Nel sistema dei contratti pubblici, la commissione giudicatrice rappresenta un organismo collegiale di natura straordinaria e temporanea, incaricato di svolgere valutazioni tecniche e comparazioni tra le offerte nei casi in cui si ricorra a criteri qualitativi di aggiudicazione. La sua funzione si colloca in un punto nevralgico della procedura, in quanto incide direttamente sulla selezione dell’operatore economico che risulterà aggiudicatario.
Proprio per la delicatezza del ruolo, la disciplina di questo organo è stata oggetto di significative riflessioni normative e giurisprudenziali, in un continuo bilanciamento tra esigenze di imparzialità, competenza tecnica e semplificazione amministrativa.
Nel tempo, il legislatore ha progressivamente affinato le regole relative alla composizione, al funzionamento e ai criteri di nomina della commissione, cercando di rendere il meccanismo più efficiente e aderente alle concrete esigenze delle stazioni appaltanti, senza sacrificare i principi fondamentali di trasparenza, equità e parità di trattamento. La normativa attuale riflette questa tensione tra esigenze opposte: da un lato, l’obiettivo di garantire valutazioni tecnicamente fondate attraverso soggetti competenti; dall’altro, la necessità di assicurare che tali valutazioni siano esenti da condizionamenti, interferenze o situazioni di incompatibilità.
Nel confronto tra la disciplina del d.lgs. 50/2016 e quella del d.lgs. 36/2023, si coglie un’evoluzione significativa dell’approccio alla figura della commissione giudicatrice. Mentre il primo codice aveva accentuato la centralità di meccanismi formali e di garanzia, anche attraverso l’introduzione di registri nazionali e sorteggi obbligatori, il nuovo impianto normativo ha optato per una razionalizzazione della struttura, valorizzando maggiormente l’organizzazione interna delle amministrazioni e affidando a queste ultime una più ampia responsabilità nella scelta dei commissari. Tra le principali novità, si segnala l’apertura alla possibilità che il Responsabile unico del progetto (RUP), oltre a far parte della commissione, possa anche assumerne la presidenza, soprattutto negli affidamenti sotto soglia: una scelta che segna un mutamento rilevante nella logica organizzativa e gestionale della procedura.
Parallelamente, la giurisprudenza amministrativa ha elaborato un’interpretazione consolidata della natura giuridica e del margine di discrezionalità tecnica riconosciuto alla commissione, chiarendo i limiti del sindacato del giudice sulle valutazioni espresse, nel rispetto del principio di separazione tra funzione amministrativa e funzione giurisdizionale.
In tale contesto, si impone un’analisi sistematica e aggiornata del ruolo della commissione giudicatrice, delle sue implicazioni organizzative e delle soluzioni normative che nel tempo ne hanno ridisegnato la struttura.

2. La commissione giudicatrice: nozione e funzione

La commissione giudicatrice rappresenta un organo collegiale tecnico straordinario e temporaneo, istituito dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 93 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici), al fine di garantire la valutazione imparziale e qualificata delle offerte nelle procedure di gara da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, in ossequio ai principi di trasparenza, parità di trattamento e buon andamento dell’azione amministrativa.
Tale organo si configura come meramente ausiliario della stazione appaltante, privo di poteri strictu sensu decisori autonomi, ma dotato di potere tecnico-discrezionale nella fase valutativa delle offerte, funzionale alla formulazione di un giudizio motivato e coerente con i criteri prestabiliti nella lex specialis.
Il potere della commissione, pertanto, non è provvedimentale, bensì endoprocedimentale, e si esaurisce nella formulazione di una proposta di aggiudicazione o in una graduatoria, che sarà poi recepita o diversamente valutata dall’amministrazione procedente.
La discrezionalità tecnica riconosciuta alla commissione giudicatrice costituisce il diretto controaltare all’impossibilità per il giudice amministrativo di sindacarne le valutazioni, salvo che esse risultino affette da evidenti illogicità, travisamenti di fatto o errori manifesti.
Di particolare rilievo è la previsione, per la prima volta espressamente contenuta nel comma 1 dell’art. 93, che attribuisce al responsabile del procedimento la facoltà di incaricare la commissione giudicatrice di svolgere attività di supporto finalizzate alla verifica dell’anomalia dell’offerta, come chiarito nella Relazione illustrativa al Codice.

3. Nomina e criteri di esclusione dalla nomina a commissari

La sua composizione è disciplinata dal citato art. 93, che ne prevede la nomina obbligatoria nei casi di procedure da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa o comunque, qualora vi sia la necessità di analizzare l’offerta da un punto di vista qualitative, come avviene nei casi di offerte al c.d. prezzo fisso ex art. 108, comma 5, D.lgs 36/2023. La giurisprudenza ha altresì affermato che “la commissione deve essere costituita dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte al fine di garantire l’imparzialità dell’organo e prevenire possibili condizionamenti” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 maggio 2012, n. 2710), ribadendo il principio della necessaria terzietà della commissione rispetto agli operatori economici concorrenti.
La nuova normativa prevede che la Commissione giudicatrice sia composta da un numero dispari di componenti, fino a un massimo di cinque. La funzione di Presidente della Commissione è una funzione dirigenziale un ruolo quindi che può essere svolto solo dal dirigente e, negli enti privi di dirigenti, dai responsabili di servizio.
Rispetto alla disciplina previgente, contenuta nel Codice del 2016, la novità di maggiore rilievo consiste nell’introduzione del principio secondo cui la composizione interna della commissione giudicatrice assume carattere ordinario, mentre il ricorso a componenti esterni viene espressamente configurato come ipotesi eccezionale e subordinata a specifiche condizioni.
Ne consegue che l’amministrazione appaltante è ora tenuta a privilegiare, nella nomina dei commissari, i propri dipendenti, in quanto ritenuti più adeguati a svolgere le funzioni valutative per via della loro conoscenza diretta dell’oggetto dell’appalto e delle esigenze dell’ente.
Tale soluzione appare coerente con quanto previsto dagli articoli 51 e 93 del d.lgs. n. 36/2023 che hanno definitivamente superato la figura dell’incompatibilità endoprocedimentale, abbandonando la presunzione che i funzionari coinvolti nelle fasi antecedenti alla gara possano risultare influenzati nella scelta dell’aggiudicatario.
Questa evoluzione normativa si dimostra altresì perfettamente coerente con la posizione del dirigente negli enti locali, atteso che l’art. 107, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000 assegna ai dirigenti la competenza esclusiva non solo nell’adozione degli atti a rilevanza esterna, ma anche nella presidenza delle commissioni di gara, confermando così la legittimità e la centralità del loro ruolo nelle procedure di affidamento.
L’articolo 93 del nuovo Codice dispone, inoltre, un criterio di gradualità nella scelta dei componenti della commissione. In primo luogo, la designazione deve avvenire tra il personale interno all’amministrazione procedente o, in alternativa, tra i dipendenti delle amministrazioni beneficiarie dell’intervento. Solo qualora non siano disponibili risorse idonee in tali ambiti, è ammesso il ricorso a dipendenti di altre amministrazioni pubbliche. In via del tutto residuale, e previo accertamento formale dell’assenza di figure adeguate tra il personale pubblico, è possibile procedere alla nomina di commissari esterni, selezionati tra soggetti dotati di comprovata competenza tecnica.
La scelta di privilegiare i dipendenti interni si fonda sull’assunto che tali soggetti, per via della loro esperienza specifica e del ruolo ricoperto all’interno dell’amministrazione, siano maggiormente in grado di valutare le offerte con oggettività, coerenza e aderenza alle necessità dell’ente, assicurando una più efficace corrispondenza tra l’affidamento e gli interessi pubblici sottesi alla procedura.
L’articolo 93 del nuovo Codice dei contratti pubblici introduce specifici criteri di esclusione dalla nomina a commissari delle commissioni giudicatrici, finalizzati a garantire l’imparzialità, l’indipendenza e l’integrità del procedimento di valutazione delle offerte. Tali previsioni intendono prevenire conflitti di interesse o indebite influenze che possano compromettere la regolarità della procedura di aggiudicazione.
Tra le principali cause di esclusione, si segnalano: l’appartenenza, nei due anni antecedenti l’indizione della gara, a organi di indirizzo politico della stazione appaltante, al fine di evitare interferenze legate a ruoli decisionali esercitati in ambito istituzionale; l’aver riportato condanne, anche non definitive, per i reati contro la pubblica amministrazione previsti dal codice penale; la sussistenza di situazioni di conflitto di interessi con gli operatori economici partecipanti alla procedura, da intendersi in senso ampio, comprensivo delle ipotesi in cui ricorra un obbligo di astensione ai sensi della normativa deontologica vigente. Rientrano in tale ambito i rapporti di natura personale, familiare, economica o professionale idonei a compromettere la neutralità del commissario designato.
Il rispetto rigoroso di tali disposizioni si pone a presidio dei principi di imparzialità, trasparenza e buona amministrazione, contribuendo a garantire l’affidabilità del processo valutativo e a promuovere una concorrenza effettiva tra gli operatori economici.

4. Rup come presidente della commissione di gara

Ai sensi dell’art. 93 del D.Lgs. n. 36/2023, il Responsabile Unico del Procedimento (RUP) può legittimamente essere nominato componente della commissione giudicatrice in procedure di gara sia sotto soglia sia sopra soglia comunitaria. Tuttavia, tale disposizione ha sollevato interpretazioni contrastanti in ordine alla possibilità che il RUP possa altresì assumere la presidenza della commissione nelle gare sopra soglia, posto che l’art. 51, dedicato alle sole procedure sotto soglia, è l’unico a prevedere espressamente tale facoltà.
Con l’ordinanza n. 4016/2024, il Consiglio di Stato ha superato tale lettura restrittiva, affermando che il legislatore non ha inteso escludere la possibilità che il RUP, pur quale componente della commissione, possa altresì rivestire la funzione di presidente, indipendentemente dalla soglia di riferimento della procedura. In tale pronuncia, il Collegio ha infatti precisato che l’art. 93, comma 3, del D.Lgs. 36/2023 non pone alcun divieto in tal senso, purché siano rispettati i requisiti di professionalità e imparzialità previsti dalla normativa vigente.
L’orientamento giurisprudenziale è stato così sintetizzato dal Consiglio di Stato: a) la partecipazione del RUP alla commissione, inclusa la possibilità di presiederla, trova diretto fondamento normativo nel Codice dei Contratti Pubblici e non è soggetta a limitazioni non espressamente previste dalla legge; b) non vi sono elementi normativi che giustifichino un differente trattamento del RUP in relazione alla natura sotto o sopra soglia della gara; c) la legittima composizione della commissione con la presenza del RUP, in qualsiasi ruolo, deve sempre rispettare i principi di trasparenza, imparzialità e competenza.
La questione è stata definitivamente chiarita dalla Delibera ANAC n. 89 del 11 marzo 2025, nella quale l’Autorità, richiamando espressamente la relazione illustrativa del Consiglio di Stato, ha ribadito che l’art. 93, comma 3, del Codice prevede che la presidenza della commissione non debba essere necessariamente riservata a dirigenti, potendo essere attribuita a dipendenti dotati di idoneo inquadramento giuridico e competenze professionali adeguate. Contestualmente, è stato confermato il principio secondo cui il RUP può legittimamente far parte della commissione giudicatrice.
Diversamente dall’art. 51, che espressamente consente la nomina del RUP quale presidente in procedure sotto soglia, l’art. 93 non prevede tale espressa indicazione, ma nemmeno introduce divieti in tal senso, non disponendo requisiti ulteriori o cause di incompatibilità specifiche per la presidenza rispetto ai commissari.
Come evidenziato nella Relazione illustrativa del Consiglio di Stato, il legislatore ha inteso semplificare e razionalizzare la disciplina delle incompatibilità e delle cause di astensione, conferendo maggiore autonomia alle stazioni appaltanti nella designazione dei commissari, purché questi siano dotati dell’inquadramento giuridico e delle competenze professionali adeguate, e nel rispetto dei criteri di trasparenza, rotazione e imparzialità. Una preclusione anticipata alla nomina del RUP quale presidente nelle gare sopra soglia configurerebbe, pertanto, una causa di incompatibilità non prevista dal legislatore.
In ultimo, ANAC ha precisato che, nel caso di appalti sopra soglia indetti da enti locali soggetti al D.Lgs. n. 267/2000, la nomina del RUP quale presidente della commissione giudicatrice presuppone il possesso della qualifica dirigenziale. Invero, mentre gli artt. 51 e 93 del D.Lgs. 36/2023 consentono al RUP di partecipare alle commissioni sia in procedure sotto soglia che sopra soglia, il Codice, con l’art. 224, comma 3 (modificando l’art. 107, comma 3, lett. a), TUEL), consente al RUP di presiedere commissioni nelle procedure sotto soglia anche se privo della qualifica dirigenziale; viceversa, negli appalti sopra soglia, la presidenza impone la qualifica dirigenziale, conformemente al combinato disposto degli artt. 93, comma 3, del D.Lgs. 36/2023 e 107, comma 3, lett. a), del D.Lgs. 267/2000, salvo diverse disposizioni dell’art. 16 del D.Lgs. 36/2023.

5. L’esame delle offerte

Il proprium dell’attività della commissione giudicatrice risiede nella valutazione delle offerte presentate dai concorrenti, sulla base dei criteri indicati nel disciplinare di gara, ai quali questi ultimi devono conformarsi nella predisposizione delle proprie proposte.
Come già evidenziato, il nuovo Codice dei contratti pubblici conferma la centralità della Commissione in questa fase procedimentale, affidandole – ai sensi dell’art. 93 – la valutazione del miglior offerente nel caso di aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La Commissione è costituita quale organo collegiale – composto da un numero dispari di membri, non superiore a cinque, esperti nello specifico settore – ed è chiamata ad operare, su impulso del RUP, anche nella fase di verifica dell’anomalia.
Una questione particolarmente rilevante attiene alle modalità di attribuzione e verbalizzazione dei punteggi da parte della Commissione. In particolare, ci si è interrogati se, ai fini della validità e trasparenza della procedura, sia necessario che ciascun commissario verbalizzi separatamente i punteggi attribuiti a ciascun elemento dell’offerta tecnica, oppure se sia sufficiente la verbalizzazione del punteggio complessivo risultante dalla sintesi collegiale.
La giurisprudenza amministrativa ha ormai consolidato un orientamento in senso favorevole alla seconda ipotesi: in assenza di un’espressa previsione contraria nel disciplinare di gara, la verbalizzazione del solo punteggio finale è considerata legittima e sufficiente a garantire la trasparenza e la correttezza dell’operato della Commissione. Ciò in quanto l’attività valutativa si configura, a tutti gli effetti, come espressione di un giudizio tecnico collegiale, nel quale i punteggi individualmente attribuiti dai commissari costituiscono mere opinioni interne, destinate a confluire nella determinazione finale condivisa.
In questa prospettiva, la verbalizzazione separata dei giudizi individuali rappresenta un adempimento meramente formale, privo di autonoma rilevanza giuridica, salvo che la lex specialis della procedura non imponga obblighi specifici in tal senso. In difetto di tali previsioni, imporre un livello di dettaglio eccessivo nella verbalizzazione potrebbe risultare non solo superfluo, ma anche contrario ai principi di efficienza e speditezza dell’azione amministrativa, senza apportare un effettivo incremento della trasparenza.
L’approccio giurisprudenziale mira così a salvaguardare due esigenze convergenti: da un lato, l’efficacia e coesione dell’organo collegiale nella formulazione del giudizio complessivo; dall’altro, la chiarezza dell’esito della procedura, assicurata dalla motivazione e pubblicità del punteggio finale assegnato. È infatti tale risultato, frutto della sintesi dei giudizi individuali, a cristallizzare la volontà dell’organo giudicatore e a produrre effetti giuridici all’esterno.
Sotto questo profilo, emerge un parallelismo concettuale con il tema del ruolo del RUP nell’ambito delle procedure di affidamento. Anche in quel contesto, il nuovo Codice dei contratti pubblici conferma l’esclusività delle funzioni valutative in capo alla Commissione giudicatrice, rafforzando la separazione funzionale tra la fase di controllo e coordinamento – affidata al RUP – e quella di valutazione tecnico-discrezionale, riservata all’organo collegiale.
Il RUP, pur rivestendo un ruolo cruciale nel garantire la regolarità e la coerenza dell’intera procedura, non può in alcun modo sovrapporsi alla Commissione nell’esercizio delle funzioni valutative. La giurisprudenza più recente ha ribadito in maniera netta l’impossibilità, per il RUP, di sostituirsi alla Commissione nella formulazione dei giudizi tecnici, ammettendo un suo potere d’intervento solo in presenza di manifeste irragionevolezze o evidenti errori che vizino l’operato dell’organo collegiale.
Si tratta, dunque, di un sistema ispirato a un equilibrio funzionale: la Commissione valuta; il RUP coordina, controlla e – se del caso – attiva i poteri di autotutela dell’amministrazione, senza mai esercitare direttamente un potere tecnico discrezionale. In tal senso, così come non è richiesto che le valutazioni dei singoli commissari siano analiticamente verbalizzate, allo stesso modo non è ammissibile che soggetti esterni alla Commissione, ancorché responsabili del procedimento, assumano o modifichino funzioni valutative.
In conclusione, il nuovo Codice rafforza un assetto organico coerente con i principi di imparzialità, trasparenza ed efficienza: da un lato, la Commissione giudicatrice, quale titolare esclusiva del potere valutativo; dall’altro, il RUP, quale garante del corretto svolgimento della procedura e dell’interesse pubblico, in un’ottica di leale cooperazione tra organi, nel rispetto della ripartizione delle competenze tracciata dalla normativa.

6. Seggio di gara con il criterio del minor prezzo

Il seggio di gara, introdotto dal nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023), rappresenta una rilevante novità nelle procedure di affidamento degli appalti da aggiudicarsi secondo il criterio del minor prezzo. Esso si configura come un organo tecnico, anche in composizione monocratica, incaricato esclusivamente dello svolgimento delle operazioni di natura aritmetica connesse alla valutazione delle offerte economiche, in base ai criteri e alle formule prestabilite nella documentazione di gara. L’attività del seggio si limita quindi all’applicazione meccanica di parametri numerici, senza alcuna possibilità di esercizio di discrezionalità tecnica, distinguendosi in ciò radicalmente dalla Commissione giudicatrice, cui invece è attribuita la valutazione comparativa di elementi qualitativi, progettuali o funzionali, caratterizzata da un più elevato contenuto valutativo e tecnico. Proprio in ragione di questa differenza strutturale, al seggio di gara non si applicano integralmente le stesse garanzie previste per la commissione giudicatrice: non è richiesto, ad esempio, il rispetto del principio di rotazione né si estende a tutti i casi la causa di incompatibilità riferita alla pregressa appartenenza ad organi politici, ritenuta superflua per una funzione di carattere meramente esecutivo.
L’art. 93, comma 7, consente inoltre che le funzioni del seggio siano svolte direttamente dal RUP, il quale, in tali ipotesi, assume il ruolo di unico responsabile dell’apertura e valutazione delle offerte economiche, nel rispetto del principio di trasparenza e sotto la supervisione formale di eventuali testimoni interni all’amministrazione, al fine di conferire certezza documentale alle operazioni svolte, senza implicare corresponsabilità nella valutazione. Tale soluzione, funzionale alla semplificazione procedurale e al contenimento dei tempi, riflette la volontà del legislatore di concentrare in capo a figure già titolari di responsabilità gestionali le fasi a contenuto strettamente oggettivo della gara.
In definitiva, il seggio di gara si inserisce nel disegno complessivo del nuovo Codice, volto a coniugare l’efficienza amministrativa con la tutela dell’interesse pubblico, assicurando che, nelle procedure fondate sul massimo ribasso, la selezione dell’offerta avvenga secondo criteri di oggettività, economicità e piena tracciabilità, senza interferenze di tipo valutativo, garantite invece dalle commissioni laddove richieste.

7. Considerazioni conclusive

In controluce, la riforma della commissione giudicatrice rivela una traiettoria chiara: riportare dentro l’amministrazione – e quindi sotto una responsabilità diretta – il momento più delicato della gara, cioè quello in cui l’amministrazione stessa si sceglie il contraente. Affidare in via ordinaria la funzione di commissario ai dipendenti interni, con la sola eccezione residuale degli esterni, significa spostare l’asse dal garantismo formale a un garantismo sostanziale, fondato sulla conoscenza del fabbisogno e sul presidio organizzativo e, a parere di chi scrive, rappresenta un cambio di paradigma non banale.
La possibilità, poi, che il RUP partecipi (e talvolta presieda) la commissione, rafforza questa logica di internalizzazione delle competenze: la filiera decisionale diventa corta e più facilmente sindacabile, ma, al contempo, pretende amministrazioni dotate di professionalità solide e di meccanismi di controllo interno più incisivi. La giurisprudenza, prendendo atto di questo nuovo assetto, ha già tracciato i confini: discrezionalità tecnica ampia e, di conseguenza, un sindacato giurisdizionale che resta confinato alle ipotesi di manifesta illogicità in linea, peraltro, con il principio della fiducia ex art. 2 D.lgs 36/2023.
Il seggio di gara, infine, chiude il cerchio sugli appalti al ribasso: attività puramente aritmetica, incompatibilità ridotte all’essenziale, nessun vincolo di rotazione. È la conferma che il legislatore ha voluto distinguere nettamente tra ciò che richiede un giudizio (la commissione) e ciò che richiede un calcolo (il seggio). Anche qui la coerenza interna è evidente: se non c’è discrezionalità, non servono garanzie raffinate di terzietà; basta la tracciabilità dell’operazione e la responsabilità del funzionario che la esegue.
In prospettiva, la scommessa del nuovo Codice è tutta sulla qualità delle amministrazioni: meno regole esterne, più responsabilità interna. Funzionerà se gli enti sapranno dotarsi di professionalità adeguate e di sistemi trasparenti di controllo. La sfida, dunque, non è più scrivere buone norme, ma far crescere buone amministrazioni in grado di maneggiarle.