Gli impatti della legge di bilancio 2025 nel sistema appalti

1. La Legge 199/2025

Il passaggio di fine anno ha tradizionalmente la funzione di snodo per il sistema dei contratti pubblici perché è proprio nella legge di bilancio e nei provvedimenti collegati che il Legislatore tende a concentrare interventi mirati spesso ad alto contenuto tecnico destinati a incidere immediatamente sulla capacità delle Amministrazioni di programmare mettere a gara ed eseguire opere e servizi nel nuovo esercizio finanziario e in tale prospettiva l’oggetto del presente approfondimento è costituito dalle principali disposizioni in materia di contratti pubblici introdotte dalla L. n. 199/2025.

Quest’ultima segna un ulteriore passo nella progressiva integrazione tra regole del Codice e regole di contabilità pubblica e finanza con l’effetto di spostare l’attenzione dai soli istituti procedurali alla tenuta economica del ciclo dell’appalto dalla fase di impostazione della base d’asta e del quadro economico fino alla gestione dei pagamenti in esecuzione e alla capacità di evitare che risorse già disponibili si sterilizzino per ragioni di calendarizzazione amministrativa le novità che la legge dispiega su fronti diversi ma tra loro comunicanti come la costruzione di un prezzario nazionale e il rafforzamento del sistema di monitoraggio la disciplina di salvaguardia e riallineamento dei prezzi in corso d’opera le leve accelerative di natura contabile per gli investimenti e gli affidamenti sotto soglia nonché le misure di razionalizzazione del circuito degli incentivi alle funzioni tecniche non possono essere lette come un insieme eterogeneo di microcorrezioni ma come un disegno coerente di governo dei costi e dei tempi nel quale la trasparenza dei parametri economici la tracciabilità degli atti e la difendibilità delle scelte. In tale cornice l’obiettivo dell’approfondimento che segue è ricostruire il senso complessivo delle innovazioni recate dalla L. n. 199/2025 e chiarire come esse tendano a ridisegnare responsabilità e priorità operative di stazioni appaltanti RUP e strutture tecniche chiamati a presidiare non solo la correttezza formale delle procedure ma la sostenibilità economico finanziaria delle scelte che precedono e accompagnano l’esecuzione con una attenzione crescente alla qualità della determinazione dei prezzi alla robustezza istruttoria che sorregge scostamenti e motivazioni e alla capacità di rispettare scadenze contabili che diventano di fatto scadenze sostanziali di attuazione.

2. Il prezziario nazionale

Art. 1, comma 487: “Al fine di garantire un monitoraggio del costo delle opere pubbliche sull'intero territorio nazionale, promuovere condizioni di equilibrio contrattuale e sostenibilità dei quadri economici delle opere nel medio e lungo periodo e coordinare la definizione dei prezzari regionali di cui all'articolo 41, comma 13, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da adottare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, è definito il prezzario nazionale recante il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni relativi agli appalti di lavori. Il prezzario nazionale, aggiornato con cadenza annuale e redatto in coerenza con i criteri di cui all'allegato I.14 del citato codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 anche avvalendosi dell'attività del tavolo di coordinamento di cui all'articolo 6 del predetto allegato I.14, opera quale strumento di supporto alla definizione dei prezzari adottati dalle regioni ai sensi dell'articolo 41, comma 13, del medesimo codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023, nonché dei prezzari speciali adottati dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti previa autorizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ai sensi del medesimo comma 13. A tal fine, il prezzario nazionale indica, per i prodotti, le attrezzature e le lavorazioni, le possibili soglie di variazione di prezzo applicabili a livello territoriale, tenuto conto del contesto di riferimento, dell'oggetto dell'appalto e delle specifiche condizioni di esecuzione del medesimo. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nonché le stazioni appaltanti e gli enti concedenti autorizzati all'adozione di prezzari speciali, nell'esercizio della propria autonomia organizzativa, motivano, in sede di adozione dei prezzari, eventuali scostamenti dalle stime di prezzo e dalle soglie di variazione individuate dal prezzario nazionale”.

La disposizione introduce, per la prima volta in modo espresso e sistematico, un “prezzario nazionale” dei lavori pubblici come perno di coordinamento dell’intero sistema dei prezzari previsto dall’art. 41, comma 13, del D.Lgs. n. 36/2023, perseguendo una finalità che non è meramente compilativa ma di governance. Il Legislatore dichiara infatti di voler garantire un monitoraggio dei costi delle opere sull’intero territorio nazionale e non più solo a livello regionale, promuovere condizioni di equilibrio contrattuale e la sostenibilità dei quadri economici nel medio-lungo periodo, e soprattutto coordinare la definizione dei prezzari regionali, che restano formalmente e sostanzialmente centrali, ma vengono ricondotti entro un quadro di riferimento comune. Ne deriva che il prezzario nazionale non è disegnato come fonte sostitutiva o gerarchicamente sovraordinata ai prezzari regionali, bensì come strumento di supporto, cioè come “benchmark” nazionale destinato a incidere sulla fase di determinazione del costo a base di gara e sulla qualità del quadro economico, riducendo l’asimmetria informativa e la volatilità dei parametri che alimentano contenzioso, necessità di varianti e criticità in esecuzione, con un impatto che, per effetto riflesso, investe anche la revisione prezzi e la tenuta complessiva dell’allocazione del rischio economico nei contratti. La definizione del prezzario nazionale è rimessa a un decreto ministeriale MIT di concerto con il MEF, previo parere della Conferenza unificata, entro 180 giorni dall’entrata in vigore della L. n. 199/2025, e verrà aggiornato annualmente e redatto in coerenza con i criteri dell’allegato I.14 del D.Lgs. n. 36/2023, potendo avvalersi del tavolo di coordinamento ivi previsto. Il punto di maggiore novità, sul piano della funzione, è però la previsione secondo cui il prezzario nazionale non si limita a indicare costi “medi” di prodotti, attrezzature e lavorazioni, ma individua anche “possibili soglie di variazione” applicabili a livello territoriale, tenendo conto del contesto di riferimento, dell’oggetto dell’appalto e delle specifiche condizioni di esecuzione, e qui si coglie la vera architettura dell’istituto poiché quello che in realtà viene introdotto non è solo un prezziario unico nazionale, bensì un sistema nazionale di stime e range che riconosce la variabilità ma la rende misurabile, verificabile e, soprattutto, motivabile, trasformando la discrezionalità territoriale da “dato opaco” a “dato governato”. Coerentemente, la norma impone che Regioni, Province autonome e, altresì, stazioni appaltanti ed enti concedenti autorizzati ad adottare prezzari speciali motivino, in sede di adozione, eventuali scostamenti dalle stime e dalle soglie di variazione del prezzario nazionale, e questo è il passaggio che, pur senza introdurre una gerarchia formale, produce un effetto conformativo forte, perché sposta il baricentro dalla libertà di determinare il prezzo alla responsabilità di giustificare lo scostamento, con ricadute immediate sia sul piano amministrativo sia sul piano contenzioso.

3. L’osservatorio del MIT

Art. 1, comma 488: “Al fine di garantire un monitoraggio del costo delle opere pubbliche sull'intero territorio nazionale, promuovere condizioni di equilibrio contrattuale e sostenibilità dei quadri economici delle opere nel medio e lungo periodo e coordinare la definizione dei prezzari regionali di cui all'articolo 41, comma 13, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, da adottare entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, è definito il prezzario nazionale recante il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni relativi agli appalti di lavori. Il prezzario nazionale, aggiornato con cadenza annuale e redatto in coerenza con i criteri di cui all'allegato I.14 del citato codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 anche avvalendosi dell'attività del tavolo di coordinamento di cui all'articolo 6 del predetto allegato I.14, opera quale strumento di supporto alla definizione dei prezzari adottati dalle regioni ai sensi dell'articolo 41, comma 13, del medesimo codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023, nonché dei prezzari speciali adottati dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti previa autorizzazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ai sensi del medesimo comma 13. A tal fine, il prezzario nazionale indica, per i prodotti, le attrezzature e le lavorazioni, le possibili soglie di variazione di prezzo applicabili a livello territoriale, tenuto conto del contesto di riferimento, dell'oggetto dell'appalto e delle specifiche condizioni di esecuzione del medesimo. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nonché le stazioni appaltanti e gli enti concedenti autorizzati all'adozione di prezzari speciali, nell'esercizio della propria autonomia organizzativa, motivano, in sede di adozione dei prezzari, eventuali scostamenti dalle stime di prezzo e dalle soglie di variazione individuate dal prezzario nazionale”.

La norma istituisce presso il MIT un Osservatorio con una funzione che va letta come completamento necessario dell’architettura del prezzario nazionale e, insieme, come presidio di tenuta del sistema dei prezzari regionali e speciali e delle clausole di revisione prezzi, perché il Legislatore prende atto che la sola previsione di un riferimento nazionale rischierebbe di rimanere un esercizio descrittivo se non accompagnata da una struttura permanente capace di raccogliere dati, confrontarli, misurarne la qualità e verificare come vengano effettivamente utilizzati nelle procedure e nei contratti, e per questo affida all’Osservatorio una missione che è simultaneamente conoscitiva, metodologica e di controllo leggero, conoscitiva in quanto la raccolta e l’analisi dei dati su prodotti, attrezzature e lavorazioni e sulle dinamiche di mercato servono a costruire una base informativa omogenea e comparabile tra territori, metodologica. L’obiettivo dichiarato è promuovere criteri uniformi di formazione e aggiornamento dei prezzari evitando che differenze territoriali fisiologiche si traducano in disallineamenti non giustificati o in inerzie, e di controllo leggero perché il monitoraggio a campione dell’applicazione ai contratti di importo superiore a 100 milioni di euro, per quanto non configuri una vigilanza autoritativa in senso stretto, introduce un fattore di accountability concreto proprio nei casi in cui l’errore di prezzatura o l’incoerenza nell’uso della revisione prezzi produce gli effetti più gravosi su quadri economici, finanziamenti e tempi di realizzazione. Tuttavia la previsione più rilevante sul piano sistemico è quella che affida a un decreto interministeriale la definizione di composizione, funzionamento, raccolta dati, criteri di pubblicazione periodica di rapporti e risultanze di coerenza e congruità, perché la pubblicazione regolare di report può produrre un effetto di standardizzazione per via indiretta, nel senso che la trasparenza sulle metodologie e sugli esiti delle verifiche tende a generare conformazione spontanea delle Amministrazioni, non tanto per timore sanzionatorio quanto per esigenza di difendibilità delle scelte in sede di controllo e contenzioso. In tale quadro assume un rilievo peculiare la possibilità di sottoporre all’Osservatorio, su proposta della stazione appaltante, progetti di fattibilità tecnica ed economica da finanziare con contributi statali o europei al fine di ottenere un parere di congruità dei costi non vincolante, poiché qui l’Osservatorio diventa un dispositivo di supporto ex ante alla programmazione e al finanziamento e non solo un meccanismo di osservazione ex post, e benché il parere sia formalmente privo di vincolatività è realistico attendersi un peso significativo in termini di credibilità del quadro economico e di robustezza istruttoria.

4. L’applicazione del D.L. n. 52/2022 e la revisione dei prezzi

Art. 1, comma 490: “Per gli appalti pubblici di lavori, ivi compresi quelli affidati a contraente generale, nonché per gli accordi quadro aggiudicati sulla base della disciplina applicabile prima della data di acquisto dell'efficacia delle disposizioni del citato codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023, sulla base di offerte, con termine finale di presentazione entro il 30 giugno 2023, lo stato di avanzamento dei lavori, afferente alle lavorazioni eseguite o contabilizzate dal direttore dei lavori ovvero annotate sotto la responsabilità dello stesso nel libretto delle misure dal 1° gennaio 2026 fino alla data di fine lavori, è adottato applicando, anche in deroga alle clausole contrattuali o agli indici di aggiornamento inflativo previsti dalla normativa applicabile al contratto, in aumento o in diminuzione rispetto ai prezzi posti a base di gara, al netto dei ribassi formulati in sede di offerta, i prezzari predisposti annualmente dalle regioni e dalle province autonome ai sensi dell'articolo 41 del citato codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 ovvero, laddove applicabili a legislazione vigente, i prezzari speciali adottati ai sensi dell'articolo 41, comma 13, terzo periodo, del medesimo codice di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023. I maggiori importi derivanti dall'applicazione dei prezzari di cui al primo periodo, al netto dei ribassi formulati in sede di offerta, sono riconosciuti dalla stazione appaltante, a valere sulle risorse individuate ai sensi dei commi 492 e 493, nella misura del 90 per cento per i contratti con termine finale di presentazione delle offerte entro il 31 dicembre 2021 e nella misura dell'80 per cento per i contratti con termine finale di presentazione delle offerte compreso tra il 1° gennaio 2022 e il 30 giugno 2023”.

Il blocco di commi 490 - 494 si colloca nel filone ormai strutturale di norme emergenziali e poi progressivamente stabilizzate che, a partire dal 2021/2022, hanno rimodellato la dinamica economica dei soli appalti di lavori per fronteggiare l’oscillazione eccezionale dei costi e la conseguente tensione sul sinallagma contrattuale, con una tecnica normativa che non agisce soltanto sulle clausole di revisione prezzi in senso stretto, ma interviene direttamente sul momento tipico di contabilizzazione e pagamento, cioè sullo stato di avanzamento lavori, sostituendo o comunque rendendo recessive, per un periodo definito, le previsioni negoziali e gli indici inflattivi eventualmente richiamati dalla disciplina applicabile al singolo contratto. Il comma 490, infatti, impone che, per una platea ampia di appalti pubblici di lavori, compresi quelli affidati a contraente generale, e anche per accordi quadro aggiudicati in regime pre Codice 2023, purché basati su offerte con termine finale di presentazione entro il 30 giugno 2023, il SAL relativo alle lavorazioni eseguite o contabilizzate dal direttore dei lavori, ovvero annotate nel libretto delle misure sotto la responsabilità del medesimo, dal 1 gennaio 2026 fino alla fine dei lavori, venga adottato applicando i prezzari regionali vigenti. Questo dato va colto nella sua portata sistemica. Non siamo davanti a una revisione prezzi attivabile a domanda, con un procedimento amministrativo che valuta presupposti e quantifica l’adeguamento, bensì davanti a una regola di contabilità pubblica applicata al “cuore” dell’esecuzione, perché l’adeguamento entra nel SAL come criterio legale di determinazione dell’importo delle lavorazioni, con un effetto di trascinamento sui certificati di pagamento e sul fabbisogno finanziario dell’intervento. Ne discende che il perno operativo non è l’istanza dell’appaltatore, ma la corretta tenuta della contabilità dei lavori e la tracciabilità del momento di contabilizzazione o annotazione, che diventa la variabile decisiva per individuare le lavorazioni assoggettate al nuovo regime a partire dal 1° gennaio 2026. Tuttavia, per completezza, occorre considerare che quando la norma disciplina il riconoscimento dei maggiori importi, introduce una evidente asimmetria di allocazione del rischio, perché il differenziale positivo derivante dall’applicazione dei prezzari è riconosciuto solo in parte, nella misura del 90% per i contratti con termine di presentazione offerte entro il 31 dicembre 2021 e nella misura dell’80% per i contratti con termine di presentazione offerte tra 1 gennaio 2022 e 30 giugno 2023, con copertura a valere sulle risorse individuate dai commi 492 e 493. Questa architettura replica, adattandola temporalmente, la logica di compartecipazione pubblica privata già sperimentata nella disciplina del D.L. n. 50/2022, ma la rafforza sul piano selettivo distinguendo due tipologie di contratti, così da graduare l’intensità dell’intervento in ragione della diversa “attendibilità” originaria dell’offerta rispetto alle modifiche dei prezzi, poiché chi ha offerto prima, in un contesto meno prevedibile quanto alle tensioni inflattive e di filiera, riceve una copertura più alta. Il comma 491, intervenendo sull’articolo 26 comma 12 del D.L. n. 50/2022, completa il quadro con un’operazione di modifica normativa volta a evitare che, per i grandi soggetti infrastrutturali che non applicano prezzari regionali, si crei una “zona grigia” temporale oltre il 2025 e fino alla chiusura dei cantieri, in cui il regime speciale di adeguamento non sarebbe più applicabile, con effetti potenzialmente destabilizzanti su programmi pluriennali e su contratti di elevata complessità, inclusi quelli a contraente generale. La sostituzione del termine “fino al 31 dicembre 2025” con la formula “fino all’adozione dei prezzari di cui al comma 1 e comunque non oltre il 31 dicembre 2026” e l’estensione “fino alla data di fine lavori” del segmento di non applicazione di una parte della disciplina ordinaria, mostrano la volontà del Legislatore di coprire la transizione verso strumenti di definizione dei prezzi più strutturati e coerenti, senza lasciare scoperti i cantieri. Ancora più rilevante, per tecnica e impatto, è l’inserimento del nuovo periodo che, per gli interventi richiamati dalla disposizione modificata, prevede dal 1 gennaio 2026 fino a fine lavori un adeguamento percentuale entro il limite massimo del 35 per cento, calcolato come differenza tra la variazione dei prezzari utilizzati dal gruppo Ferrovie dello Stato e da ANAS tra stipula e contabilizzazione e la percentuale già riconosciuta a titolo di adeguamento monetario ove prevista contrattualmente. Il comma 492 e il comma 493 sono la componente di sostenibilità finanziaria e di responsabilizzazione programmatoria del pacchetto. Il primo impone al MIT una ricognizione puntuale degli interventi finanziati con risorse pubbliche rientranti nel campo applicativo dei commi 490 e 491, con indicazione di elementi identificativi, risorse autorizzate e cronoprogrammi, aggiornabile annualmente. Il comma 493, poi, introduce una regola di allerta e reazione che si innesta direttamente sulla programmazione. Quando le somme complessivamente disponibili per revisione prezzi, determinate ai sensi del comma 492, risultano utilizzate o impegnate in misura pari o superiore all’80%, la stazione appaltante deve attivare in tempo utile procedure di reintegro, anche mediante riduzione delle opere inserite nella programmazione triennale e nell’elenco annuale, o del contratto di programma con il Ministero concedente, ovvero ricorrendo a economie da varianti in diminuzione del medesimo intervento. Infine, il comma 494 chiude il sistema con la clausola di invarianza finanziaria, disponendo che le amministrazioni provvedano all’attuazione dei commi richiamati nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

5. Le novità per gli affidamenti sottosoglia

Art. 1, comma 660: “Al paragrafo 5.4.9 dell'allegato 4/2 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, sono aggiunti, in fine, i seguenti capoversi:

«Ferme restando le procedure previste dall'articolo 50 del decreto legislativo n. 36 del 2023 per i contratti sotto soglia, al fine di favorirne la tempestiva realizzazione, al termine dell'esercizio, le risorse accantonate nel fondo pluriennale vincolato per il finanziamento di spese non ancora impegnate per la realizzazione di investimenti sono interamente conservate nel fondo pluriennale vincolato determinato in sede di rendiconto, a condizione che siano verificate entrambe le seguenti condizioni:

a) sono state interamente accertate le entrate che costituiscono la copertura dell'intera spesa di investimento;

b) è stata completata la verifica del progetto di fattibilità tecnico-economica e formalmente affidata la progettazione esecutiva.

Nell'esercizio successivo in assenza di aggiudicazione delle procedure di affidamento dell'opera, le risorse accertate ma non ancora impegnate, cui il fondo pluriennale si riferisce, confluiscono nel risultato di amministrazione disponibile, destinato o vincolato in relazione alla fonte di finanziamento per la riprogrammazione dell'intervento in conto capitale ed il fondo pluriennale deve essere ridotto di pari importo”.

La modifica al paragrafo 5.4.9 dell’allegato 4 2 al D.Lgs. n. 118/2011 va letta come un intervento di finanza pubblica “di accelerazione” che incide in modo particolarmente sensibile sugli appalti sotto soglia perché agisce proprio sul punto in cui, nella pratica degli enti territoriali, si inceppa più spesso la realizzazione delle piccole opere, cioè la perdita o l’indebolimento della capacità di trascinare nel tempo risorse già acquisite ma non ancora impegnate entro la chiusura dell’esercizio, con la conseguenza di rinvii, riprogrammazioni forzate e talvolta abbandono dell’intervento. La norma afferma espressamente che restano ferme le procedure dell’articolo 50 del Codice per i contratti sotto soglia ma introduce una regola contabile speciale orientata alla tempestività, consentendo che, al termine dell’esercizio, le risorse accantonate nel fondo pluriennale vincolato per investimenti non ancora impegnati siano interamente conservate nel fondo determinato in sede di rendiconto a condizione che risultino verificate due condizioni cumulative, da un lato che siano state interamente accertate le entrate a copertura dell’intera spesa di investimento, dall’altro che sia stata completata la verifica del progetto di fattibilità tecnico economica e sia stata formalmente affidata la progettazione esecutiva.

L’impatto sul sotto soglia è quindi duplice, da un lato positivo perché consente di non disperdere risorse per investimenti piccoli ma pronti a partire, dall’altro selettivo perché esclude la conservazione automatica quando mancano presupposti tecnici e procedurali minimi, con un evidente effetto di responsabilizzazione del RUP e della struttura tecnica chiamati a chiudere la verifica del PFTE e ad adottare un atto di affidamento dell’esecutivo entro fine anno, effetto che si traduce in una scelta organizzativa concreta, cioè programmare il calendario a ritroso e utilizzare l’affidamento diretto dei servizi di progettazione quando l’importo lo consente, ferma restando la necessità di rispettare rotazione, motivazione e requisiti.

6. Novità in tema di incentivi per funzioni tecniche

Art. 20, comma 26: “Al fine di dare attuazione, per le amministrazioni centrali dello Stato, alle disposizioni di cui all'articolo 113 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, e all'articolo 45 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, il Ragioniere generale dello Stato, per l'anno finanziario 2026, è autorizzato a riassegnare, con propri decreti, su proposta dell'amministrazione competente, ai pertinenti capitoli di spesa iscritti nello stato di previsione della medesima amministrazione le somme versate all'entrata del bilancio dello Stato riguardanti le risorse allo scopo destinate per ciascun appalto di lavori, servizi o forniture da parte della struttura ministeriale che opera come stazione appaltante, ferma restando l'adozione del regolamento che ciascuna amministrazione deve adottare per la ripartizione degli incentivi alle funzioni tecniche”.

La disposizione interviene su un nodo contabile e, proprio per questo, decisivo nella concreta attuazione degli incentivi alle funzioni tecniche per le amministrazioni centrali, perché prende atto che l’obbligo di alimentare le risorse destinate agli incentivi per ciascun appalto e la loro successiva erogazione al personale presuppongono un circuito finanziario coerente tra entrata e spesa, circuito che si è spesso inceppato per ragioni di imputazione e riassegnazione delle somme, con effetti pratici immediati in termini di ritardi nei pagamenti, disomogeneità applicative e aumento del contenzioso interno e delle frizioni organizzative. La norma quindi autorizza per il solo anno finanziario 2026 il Ragioniere generale dello Stato ad adottare decreti di riassegnazione, su proposta dell’amministrazione competente, ai pertinenti capitoli di spesa della medesima amministrazione, delle somme versate all’entrata del bilancio dello Stato riguardanti le risorse allo scopo destinate per ciascun appalto di lavori servizi o forniture, così rendendo effettivamente spendibili fondi che, pur essendo finalizzati alla remunerazione delle funzioni tecniche, rischierebbero altrimenti di restare confinati in entrata senza una corrispondente disponibilità di cassa e competenza sui capitoli di spesa utili alla liquidazione degli incentivi. L’aggancio testuale all’articolo 45 del D.Lgs. n. 36/2023 chiarisce che la misura è costruita per coprire l’intero spettro di situazioni che ancora insistono nelle Amministrazioni centrali. Il punto qualificante, sul piano giuridico funzionale, è che la norma non amplia né modifica i presupposti sostanziali dell’incentivo, non incide sulla misura massima, non riscrive le attività incentivabili e non deroga alle condizioni organizzative, ma opera come disposizione di attuazione finanziaria, cioè rende effettiva la corrispondenza tra accantonamento e spesa, nella logica della tracciabilità per singolo appalto e della neutralità per la finanza pubblica, ed è significativo che il Legislatore ribadisca espressamente la condizione organizzativa del regolamento interno di ciascuna Amministrazione per la ripartizione degli incentivi, perché in assenza di tale regolamento la riassegnazione sarebbe tecnicamente sterile, avendo la norma inteso accelerare il pagamento senza trasformare l’incentivo in una posta discrezionale. In termini operativi l’impatto più rilevante è sulla tempestività e sulla certezza del procedimento di liquidazione, poiché la riassegnazione centralizzata della Ragioneria generale, attivabile su proposta dell’amministrazione competente, riduce l’area di frizione tra la fase in cui le risorse affluiscono all’entrata e la fase in cui devono essere rese disponibili sui capitoli di spesa utili a remunerare il personale che ha svolto le funzioni tecniche, e questo risulta particolarmente importante nei contratti di importo contenuto e ad alta frequenza, tipici della gestione sotto soglia delle amministrazioni centrali, nei quali l’incentivo unitariamente considerato ha importi spesso modesti ma il volume di procedure è elevato e quindi la mancata fluidità del circuito contabile produce un effetto cumulativo rilevante, con ricadute sulla motivazione del personale tecnico e amministrativo e, più in generale, sulla capacità dell’amministrazione di sostenere processi di acquisto rapidi e conformi.

7. Considerazioni conclusive

Letto nel suo insieme, il pacchetto di fine anno segnala un passaggio di maturazione del sistema, perché il Legislatore, pur muovendosi attraverso strumenti diversi, assume un presupposto comune, la principale vulnerabilità degli appalti non risiede più soltanto nella fase selettiva, ma nella frizione tra prezzi, tempi e coperture lungo il ciclo di vita dell’intervento, frizione che alimenta rallentamenti, varianti, richieste di compensazione, contenzioso e, nei casi più critici, perdita di capacità di spesa. La scelta di introdurre un prezzario nazionale come benchmark e, insieme, di istituire un Osservatorio in grado di raccogliere dati, confrontare metodologie e verificare la congruità nell’uso delle clausole di revisione prezzi, indica che la variabilità territoriale non viene negata ma viene resa governabile, nel senso che l’autonomia regionale e la possibilità di prezzari speciali sono preservate, ma si spostano entro una cornice in cui scostamenti e scelte devono essere sempre più motivati, documentati e quindi difendibili. La disciplina sul SAL dal 1° gennaio 2026, applicata anche in deroga a clausole e indici, ribadisce poi che la gestione economica non è più rimessa soltanto a strumenti eventuali, ma entra nel meccanismo ordinario di contabilizzazione, con un impatto diretto su certificati di pagamento e fabbisogni, e con la conseguenza che la qualità della contabilità dei lavori e la tracciabilità dei momenti di contabilizzazione diventano un presidio essenziale, non sostituibile con prassi elastiche. Parallelamente, la norma sul fondo pluriennale vincolato, pur formalmente contabile, mostra come le scadenze di fine esercizio diventino leve di accelerazione sostanziale, perché la conservazione integrale delle risorse è condizionata a un avanzamento progettuale verificabile e, soprattutto, perché l’anno successivo l’assenza di aggiudicazione comporta il rientro in avanzo e la riprogrammazione, trasformando la tempistica degli affidamenti sotto soglia in un fattore decisivo di tenuta finanziaria. Da ultimo, la riassegnazione per il 2026 delle risorse destinate agli incentivi alle funzioni tecniche, ferma restando la necessità del regolamento interno, evidenzia che l’efficacia delle politiche di procurement passa anche dalla capacità di rendere effettive le leve organizzative e motivazionali delle strutture tecniche, soprattutto nelle amministrazioni centrali dove il volume di procedure ripetute e di importo contenuto produce effetti cumulativi importanti. In termini operativi, il filo che lega tutte queste misure impone alle Amministrazioni un cambio di passo immediato, perché non è sufficiente prendere atto della novità normativa, occorre tradurla in un set di presìdi interni e in una sequenza di atti e scadenze controllabili, dalla programmazione e dal quadro economico, alla predisposizione di motivazioni sugli scostamenti di prezzo e sulla scelta del prezzario, fino alla calendarizzazione a ritroso delle verifiche progettuali e degli affidamenti, in modo da non perdere risorse nel passaggio di esercizio e da non esporsi a criticità di copertura in esecuzione. In questa prospettiva la vera posta in gioco non è soltanto l’adeguamento formale, ma la capacità di presidiare la sostenibilità dell’intervento e la tempestività dell’attuazione, poiché il sistema delineato tende a premiare Amministrazioni istruite, tempestive e documentate, e a penalizzare, anche solo per effetto contabile o programmatorio, quelle che mantengono approcci frammentati e reattivi.