La responsabilità dell’Amministrazione pubblica e del dipendente pubblico. Le polizze assicurative e la definizione di colpa grave

1. La responsabilità del dipendente e le possibili coperture assicurative a tutela dell’ente e del funzionario

L’art. 28 della Costituzione italiana dispone la regola della responsabilità diretta dell'agente pubblico (“i funzionari dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione dei diritti”), a cui si aggiunge quella della responsabilità dell’Amministrazione basata sul meccanismo civilistico della solidarietà passiva (“la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”).
Tale norma sancisce il principio della eguale e diretta responsabilità dei pubblici funzionari ed il carattere incondizionato della responsabilità è determinato specificatamente dall'avverbio "direttamente", inoltre, l'unico presupposto della stessa può essere soltanto l'esistenza di un illecito. Si afferma quindi, quale regola generale, quella della responsabilità diretta del dipendente chiamato a rispondere del danno ingiusto cagionato a terzi con dolo o colpa grave (cfr. art. 23 D.p.r. n. 3/1957). Sono imputabili al dipendente i danni la cui soglia psicologica dell’illecito raggiunga il grado del dolo o della colpa grave.
A tale responsabilità si affianca poi quella solidale dell'amministrazione di appartenenza rispetto alla quale, sotto il profilo dell’elemento soggettivo, vale invece il più ampio parametro della culpa levis. Con riguardo a quest’ultima forma di responsabilità la stessa giurisprudenza contabile ha in particolare evidenziato che “un ente pubblico può assicurare esclusivamente quei rischi che rientrino nella sfera della propria responsabilità patrimoniale e che trasferiscono all'assicuratore la responsabilità patrimoniale stessa, ove si verifichi l'evento temuto, mentre sarebbe priva di giustificazione e, come tale, causativa di danno erariale, l'assicurazione di eventi per i quali l'ente non deve rispondere e che non rappresentano un rischio per l'ente medesimo”. (Sez. giurisdizionale Regione Sicilia n. 734/2008).

Sono presenti fattispecie che impongono a carico dell’ente l’obbligo di stipulare polizze assicurative a tutela dei propri interessi finanziari (il contraente e l’assicurato in questo caso è l’ente). Infatti le Amministrazioni, al fine di mantenere indenne l’ente, provvedono a stipulare polizze assicurative le cui garanzie sono operanti per la responsabilità civile ed amministrativa conseguente allo svolgimento delle attività istituzionali dell’ente. La polizza Responsabilità Amministrativa è a tutela, quindi, delle richieste di risarcimento a danno dello Stato/Ente Pubblico.
Con la polizza di assicurazione per la responsabilità patrimoniale – che si riferisce ad una forma di responsabilità civile - la compagnia di assicurazione si obbliga a tenere indenne l’Amministrazione contraente rispetto a qualsiasi pregiudizio subito da terzi, suscettibile di valutazione economica, che la medesima sia tenuta a pagare a titolo di risarcimento (capitali, interessi e spese), quale civilmente responsabile, a norma di legge, per le perdite patrimoniali cagionate a terzi, da parte dell’Amministrazione pubblica nell’esercizio delle attività e competenze istituzionalmente previste. La garanzia è prestata per la responsabilità civile e professionale derivante dalle perdite patrimoniali involontariamente cagionate a terzi in conseguenza di atti od omissioni colpose commesse da parte di uno o più amministratori o dipendenti, a fronte dell’esperimento di una azione promossa dai terzi danneggiati qualora, in base alle norme, sussista la responsabilità dell’ente. Sono comprese nelle tutele le somme che l’ente è tenuto a pagare per effetto di decisioni di organi di giustizia civile od amministrativa dello Stato.
L’assicurazione vale, quindi, per l’attività istituzionale esercitata ai sensi delle leggi, dei decreti e regolamenti vigenti e delle loro successive modifiche, comprendendo tutte le attività accessorie conseguenti alla principale. Sono escluse dalle garanzie, oltre ai danni riconducibili a responsabilità di carattere personale, commessi con dolo o colpa grave direttamente imputabili al personale, le controversie di natura contrattuale con terzi, le controversie di carattere fiscale e tributario con l’erario e la P.A. in genere.
L’amministrazione pubblica stipulando, invece, una polizza “RC terzi”, riferita a danni a terzi, tiene indenne sé stessa nel momento in cui fosse obbligata a versare un risarcimento per danni arrecati in maniera involontaria. L’assicurazione Responsabilità Civile Terzi (RCT), stipulata nell’interesse dell’ente, copre i danni (capitale, interessi e spese) involontariamente cagionati a terzi, per morte, per lesioni personali e per danneggiamenti a cose, in conseguenza di un fatto accidentale verificatosi in relazione alla attività assicurata, per il quale l'assicurato sia civilmente responsabile ai sensi di legge. Pertanto, mediante la polizza assicurativa di responsabilità civile verso terzi, l’Amministrazione si obbliga a tenere indenne il datore di lavoro che sia tenuto a pagare, quale civilmente responsabile, per gli infortuni, comprese le malattie professionali, sofferti, ad esempio, dai propri prestatori di lavoro da lui dipendenti. Mediante il contratto assicurativo di responsabilità civile verso terzi, si provvede, tra l’altro, alla copertura in conseguenza di involontaria violazione delle disposizioni inerenti alla tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, di cui al D. Lgs. 9 aprile 2008 n° 81 e s.m.i..
Per la tutela legale o difesa giudiziaria, si ricorre alla definizione di cui al Codice delle Assicurazioni Private. Rientrano nel ramo tutela giudiziaria i contratti di assicurazione con i quali l'impresa di assicurazione, verso pagamento di un premio, si obbliga a prendere in carico le spese legali peritali o a fornire prestazioni di altra natura, occorrenti per la difesa degli interessi dell’Assicurato in sede giudiziale, in ogni tipo di procedimento, o in sede extragiudiziale, ciò allo scopo di conseguire il risarcimento di danni subiti o per difendersi contro una domanda di risarcimento. Si tratta dell’assicurazione di spese e della prestazione di servizi, che dovessero rendersi necessari nel momento in cui sorgesse una controversia giudiziale o extragiudiziale.

Va peraltro ricordato che il d.lgs. 36/2023, all’art. 2 comma 4, prevede che “per promuovere la fiducia nell'azione, legittima, trasparente e corretta dell'amministrazione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano azioni per la copertura assicurativa dei rischi per il personale (…)”.
La norma aggiunge, al comma 3, una definizione specifica del concetto di “colpa grave”, stabilendo che “Nell’ambito delle attività svolte nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti, ai fini della responsabilità amministrativa, costituisce colpa grave la violazione di norme di diritto e degli auto-vincoli amministrativi, nonché la palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l’omissione delle cautele, verifiche e informazioni preventive normalmente richieste nell’attività amministrativa, in quanto esigibili nei confronti dell’agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti”. L’art. 2, comma 3, del d.lgs. 36/2023 non prevede, in ogni caso, una copertura assicurativa del personale per colpa grave a carico della stazione appaltante, ma si limita a perimetrare il concetto di “colpa grave” rilevante ai fini della responsabilità amministrativa dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti. (come meglio specificato dalla legge 1/2026).
Il codice degli appalti e l’orientamento consolidato della giurisprudenza contabile in tema di responsabilità diretta del dipendente pubblico evidenziano la natura eccezionale delle disposizioni che pongono a carico dell’Amministrazione la copertura assicurativa per responsabilità civile professionale del personale, per cui tale copertura assicurativa è ritenuta ammissibile in presenza di previsioni normative che “impongono” a carico dell’ente, l’obbligo di stipulare dette polizze.
L’art. 45 del nuovo Codice, dedicato alla disciplina degli incentivi per funzioni tecniche, prevede la destinazione di “risorse finanziarie per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti specificate nell’allegato I.10 e per le finalità indicate al comma 5, a valere sugli stanziamenti di cui al comma 1” [ossia gli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti], inoltre, stabilisce al comma 7, lett. c), che “... una parte delle risorse di cui al comma 5 è in ogni caso utilizzata: […] c) per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale”. Quest’ultimo riferimento stabilisce quindi che le risorse disciplinate dall’art. 45 del Codice, possono essere destinate anche alla copertura degli oneri di assicurazione del personale, ma nei casi in cui detta copertura sia prevista come “obbligatoria” dalle norme di riferimento.
Con la deliberazione della Corte dei Conti n. 19/SEZAUT/2025/QMIG la Sezione delle autonomie ha enunciato il seguente principio di diritto: “Fermo restando il generale divieto di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile, l’obbligo di copertura assicurativa dei dipendenti, previsto dal Codice dei contratti pubblici, costituisce norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 3, comma 59, della legge n. 244/2007. Di conseguenza, tale divieto non si applica alla copertura dei danni derivanti dall’esercizio dell’attività professionale del progettista e del verificatore dipendenti pubblici, nello svolgimento delle funzioni di cui all’allegato I.10, del d.lgs. n. 36/2023, indipendentemente dal grado di colpa, ferma restando l’esclusione dei danni derivanti da fatti dolosi (art. 1900 c.c.). La deroga non si estende, tuttavia, ad altre forme di copertura assicurativa del dipendente non espressamente previste dalla legge. La deroga, dunque, è circoscritta e funzionale: opera solo per i rischi connessi a specifiche funzioni tecniche e non può estendersi ad altri ambiti della responsabilità amministrativa o dirigenziale”. Non esistono quindi ragioni ostative all’applicazione della regola speciale della copertura assicurativa a carico dell’Amministrazione per responsabilità civile professionale del personale per attività tecniche. Le garanzie delle polizze assicurative stipulate, in relazione alla Responsabilità Civile e Professionale per l’ente, si riferiscono alle perdite patrimoniali e ai danni materiali involontariamente cagionati a terzi in conseguenza di atti od omissioni di cui l’ente debba rispondere, a norma di legge, commessi nell'esercizio delle attività dei propri dipendenti tecnici. Resta ferma la necessità che il soggetto incaricato della verifica (sia interno che esterno) abbia in essere una propria polizza adeguata per i rischi professionali.
Per dipendente tecnico, s’intende qualsiasi persona, regolarmente abilitata o comunque in regola con le disposizioni di legge per l’affidamento dell’incarico professionale, che si trova alle dipendenze dell’Ente di Appartenenza e che predispone e sottoscrive il progetto, dirige e/o segue e sorveglia l’esecuzione dei lavori, e/o esegue il collaudo statico dell’opera, o la validazione di un progetto, nonché il Responsabile Unico del Procedimento o il soggetto che svolge attività di supporto al Responsabile unico del Procedimento e/o qualsiasi altra persona fisica in rapporto di dipendenza con la Pubblica Amministrazione che svolga attività tecniche così come previsto dalla normativa in vigore e successive integrazioni o modifiche per conto e nell’interesse della Pubblica Amministrazione.

Il MIT, con parere n. 2163 del 20/7/2025, ha precisato che le figure per le quali vige l'obbligo di assicurazione sono quelle indicate al comma 2 dell'art. 45 per le sole attività elencate puntualmente nell'allegato I.10, se presenti all'interno della stazione appaltante. L’assicurazione è a carico esclusivamente delle somme previste nel quadro economico dell’intervento.
Il MIT con altro parere n. 2329 in data 26/02/2024 sul tema ha evidenziato che la legge ordinaria pone limiti alla responsabilità diretta dei funzionari: “l’area dei danni imputabili al dipendente pubblico è definita facendo riferimento alla soglia psicologica dell’illecito che dovrà raggiungere il grado del dolo o della colpa grave. Tale limitazione tiene conto della complessità dei doveri d’ufficio incombenti ai pubblici dipendenti inseriti in una struttura organizzativa di cui sono possibili disfunzioni fisiologiche. Pertanto, essendo notevole il rischio di incorrere in errori, al pubblico dipendente possono essere rimproverate solo le manchevolezze particolarmente gravi”.
Tale limitazione tiene conto della complessità dei doveri d’ufficio incombenti ai pubblici dipendenti inseriti in una struttura organizzativa di cui sono possibili disfunzioni fisiologiche. Pertanto, essendo notevole il rischio di incorrere in errori, al pubblico dipendente possono essere rimproverate solo le manchevolezze particolarmente gravi. È quindi presente una eccezionale esclusione della responsabilità colposa per specifiche categorie di pubblici dipendenti, anche solo in relazione a determinate tipologie di atti, in ragione della particolare complessità delle loro funzioni o mansioni e/o del connesso elevato rischio patrimoniale.

2. La riforma della Corte dei conti e la definizione di colpa grave

In data 7 gennaio 2026 il provvedimento recante "Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale" è diventato legge (Legge 7 gennaio 2026, n. 1). Il provvedimento procede, altresì, a conferire al Governo una delega per la riorganizzazione e il riordino delle funzioni della Corte dei conti, nonché in materia di rimborsi da parte delle amministrazioni di appartenenza delle spese legali sostenute nei giudizi per responsabilità amministrativa. Il provvedimento è costituito da 6 articoli, di particolare interesse è l’analisi del primo articolo con riferimento alla definizione di colpa grave e delle conseguenti implicazioni anche dal punto di vista assicurativo.
La definizione di colpa grave (articolo 1, comma 1, lettera a)) riporta la definizione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili tenendo conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza. Le disposizioni si collocano nell’ambito di una tipizzazione della colpa grave.
Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti (analogamente a quanto previsto nel codice dei contratti pubblici).
Viene ampliato l’ambito di esclusione della responsabilità per colpa grave con riferimento al controllo di legittimità preventivo della Corte dei conti [articolo 1, comma 1, lettera a), n. 1.2]. Nell’assetto previgente, tale esclusione si riferiva al caso in cui il danno traeva origine dall’emanazione di un atto vistato o registrato in sede di preventivo controllo di legittimità dalla Corte dei conti, limitatamente ai profili presi in considerazione nell'esercizio del controllo. La modifica introdotta prevede che l’esclusione operi anche nel caso in cui il fatto dannoso tragga origine dagli atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell’atto sottoposto a controllo.

Al comma 1.1, che definisce la responsabilità contabile in caso di conclusione di un accordo di conciliazione nel procedimento di mediazione o in sede giudiziale da parte dei rappresentanti delle amministrazioni pubbliche, viene limitata tale responsabilità al solo dolo, escludendo la colpa grave (articolo 1, comma 1, lettera a), n. 2). Infatti, mentre nell’assetto vigente tale responsabilità, nelle ipotesi richiamate, è limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, consistente nella negligenza inescusabile derivante dalla grave violazione della legge o dal travisamento dei fatti, con le modifiche introdotte essa è limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo.
Nel giudizio di responsabilità, ai sensi del comma 1-bis, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione di appartenenza, o da altra amministrazione, o dalla comunità amministrata, in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità e nella quantificazione del danno debba tenersi conto anche dell'eventuale concorso dell'amministrazione danneggiata nella produzione dello stesso [articolo 1, comma 1, lettera a), n. 3]
Per il secondo periodo del comma 1 ter, è previsto che “Nel caso di atti che entrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi, la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione”. Tale buona fede dei titolari, secondo l’interpretazione autentica introdotta dalla legge 1/2026, si presume, fino a prova contraria, fatti salvi i casi di dolo, quando gli atti adottati dai medesimi titolari, nell'esercizio delle proprie competenze, sono proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi, in assenza di pareri formali, interni o esterni, di contrario avviso (articolo 1, comma 1, lettera a), n. 4).
È introdotto con il comma 1-octies, un limite quantitativo ai danni risarcibili, stabilendo che la Corte dei conti, salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato [articolo 1, comma 1, lettera a), n. 5, cpv. 1-octies]. Tale importo, comunque, non può essere superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, ovvero non superiore al doppio del corrispettivo o dell’indennità percepiti per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio. È quindi prevista l'introduzione di un limite massimo oltre il quale addossare il danno al dipendente pubblico che si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti sono venuti a conoscenza del danno e nei casi più gravi, inoltre, è possibile che a carico del dirigente o del funzionario condannato, sia prevista la sospensione dalla gestione di risorse pubbliche per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni.